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《海南自由貿易港國土空間規劃條例》解讀

海南省人大常委會法工委 海南省自然資源和規劃廳

《海南自由貿易港國土空間規劃條例》（以下簡稱《條例》）已由海南省七屆人民代表大會常務委員會第十四次會議于2024年11月29日通過，自2025年1月1日起施行。《海南省城鄉規劃條例》、《海南省村莊規劃管理條例》、《海南省人民代表大會常務委員會關于實施海南省總體規劃的決定》、《海南省人民代表大會常務委員會關于加強重要規劃控制區規劃管理的決定》同時廢止。

一、《條例》出臺的背景和意義

習近平總書記指出“國土是生態文明建設的空間載體。從大的方面統籌謀劃，搞好頂層設計，首先要把國土空間開發格局設計好”。我省高度重視國土空間規劃工作，2015年在全國率先開展省域“多規合一”改革試點。2019年按照中共中央、國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號）精神，進一步深化“多規合一”改革，積極推進國土空間規劃體系建設。當前，《海南省城鄉規劃條例》、《海南省村莊規劃管理條例》等法規已經無法適應構建新時代國土空間規劃體系的要求，在國家層面尚未出臺國土空間規劃法的情況下，亟需通過地方立法為我省國土空間規劃的編制、審批、實施、監督管理等活動提供依據。《條例》總結了我省“多規合一”改革實踐經驗，保留《海南省城鄉規劃條例》、《海南省村莊規劃管理條例》等法規中切實可行的制度設計，落實國家關于建立國土空間規劃體系并監督實施的總體部署，建立全省統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系。《條例》的出臺將有利于提高我省國土空間規劃治理水平，對整體謀劃新時代海南自由貿易港國土空間開發、保護、建設格局有重要意義。

二、《條例》的主要內容和亮點

《條例》分為總則、國土空間規劃的制定、國土空間用途管制、國土空間規劃實施、監督檢查、法律責任、附則等七章，共七十條，主要內容和亮點有：

（一）建立完整的國土空間規劃體系，實施國土空間規劃分級分類管理。一是明確國土空間規劃分為國土空間總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃三類，規定下級國土空間規劃應當服從上級國土空間規劃，詳細規劃、相關專項規劃應當服從總體規劃，相關專項規劃應當相互協同并與詳細規劃相銜接。二是明確國土空間總體規劃包括省、市縣和鄉鎮國土空間總體規劃；國土空間詳細規劃分為城鎮開發邊界內詳細規劃、城鎮開發邊界外村莊規劃和特定區域詳細規劃等類型，按照不同層級深度分為單元詳細規劃和地塊詳細規劃。三是明確各級各類規劃編制、審批的要求和程序。規定國土空間總體規劃由本級政府組織編制，經同級人大常委會審議后，報上級政府批準；城鎮開發邊界內詳細規劃由市縣自然資源和規劃主管部門組織編制，報本級政府審批；城鎮開發邊界外村莊規劃由鄉鎮政府組織編制，報市縣政府審批；特定區域詳細規劃由市縣自然資源和規劃主管部門會同相關部門編制，報本級政府審批；國家和本省對特定區域、其他類型詳細規劃以及產業園區的詳細規劃編制、審批另有規定的，從其規定；相關專項規劃，由有關主管部門按照職責組織編制。四是明確各級各類規劃修改的情形、要求和程序。國土空間總體規劃、詳細規劃修改涉及強制性內容的，按原審批程序報批；不涉及強制性內容的，報批程序分別由省政府、省自然資源和規劃主管部門確定。

（二）建立國土空間用途管制體系，有效銜接規劃制定與實施。一是明確用途管制的依據和措施，規定經批準的國土空間總體規劃、詳細規劃是國土空間分區分類實施用途管制的依據。二是結合我省實際，明確農田保護區、鄉村發展區、生態保護區、生態控制區、城鎮發展區和海洋發展區等功能分區的主導功能，以及鼓勵性和禁止性的管制要求。三是對地下空間、生態修復、全域土地綜合整治等特殊空間分別提出了不同的用途管制要求，規定地下空間開發利用和生態修復應當編制相關專項規劃；規定全域土地綜合整治應當依據規劃編制實施方案，將整治任務、指標和布局要求等落實到具體地塊。四是明確已依法實施的資源利用、建設項目不符合現行國土空間規劃和用途管制要求的，政府應當組織有序退出，保障退出單位和個人的合法權益。

（三）建立健全規劃實施管理體系，實現全域全要素管控。一是明確規劃實施的基本要求，要求建立協調工作機制、制定近期建設計劃，為規劃實施提供保障。二是結合資源利用規律，將規劃實施分為資源利用管理和項目建設管理兩種模式，實行不同的規劃管控方式。三是規定農用地、未利用地、海域、無居民海島以及礦產資源等自然資源應當分別按照規劃用途、批復和出讓合同、開發利用方案等進行開發利用。四是進一步優化行政審批流程，對建設項目是否符合國土空間規劃和用途管制進行審查并出具空間準入意見，作為批準和核準建設項目、辦理農用地轉用手續的依據，不再單獨核發建設項目用地預審意見或者建設項目選址意見書；土地供應時在空間準入意見或者土地使用權出讓等合同中明確規劃條件，不再核發建設用地規劃許可證；明確核發建設工程規劃許可證、鄉村建設規劃許可證的要求與程序。五是規定符合一定要求的，可以實行建設工程規劃許可告知承諾和豁免，實行豁免的，無需辦理建設工程規劃許可證，按照國土空間詳細規劃進行建設；同時規定建設項目可以根據需要分期申請辦理建設工程規劃許可證并開展分期建設。

（四）結合海南自由貿易港建設需求，積極做好國土空間要素保障。一是規定在不突破規劃城鄉建設用地規模和城鎮開發邊界擴展倍數的前提下，符合相關規定的，可以對城鄉建設用地、城鎮開發邊界布局進行調整和局部優化，為優化國土空間布局提供法律保障。二是明確在符合國土空間規劃和生態環境保護要求的前提下，可以將未利用地、其他農用地、低效閑置建設用地等非耕地規劃為補充耕地來源，為補充耕地提供規劃保障。三是規定在確保耕地數量不減少、質量有提升、整治區域建設用地面積不增加的前提下，可以對零星的耕地、永久基本農田以及城鎮開發邊界等進行布局優化，為全域土地綜合整治提供保障。

（五）構建全周期全鏈條的規劃管理機制，實現國土空間智慧治理。一是規定規劃編制等應當以國土空間基礎信息平臺匯集整合的法定數據為依據，有關主管部門應當及時向省國土空間基礎信息平臺提供基礎資料。二是規定組織編制機關應當及時將經批準的國土空間規劃匯交至省國土空間基礎信息平臺。三是規定政府將基礎設施、公共服務設施、城市更新等重大項目列入清單，與省國土空間基礎信息平臺相銜接，明確規劃實施保障措施。四是規定通過“一張圖”實施監督信息系統對規劃強制性內容傳導、審批內容落實等情況進行動態監測，對規劃實施進度等執行情況進行預警。《條例》還規定了國土空間規劃的監督檢查以及法律責任等內容。

原標題：《海南自由貿易港國土空間規劃條例》解讀